Tilaaja-tuottajamalli Tukholmassa: Kohti pehmeiden palvelujen markkinoita

Kilpailuttamisen intoon on Tukholmassa monia taustatekijöitä. Ruotsi poliittisine malleineen tunnetaan sosiaalidemokratian kehtona. Tukholman paikallispolitiikassa on kuitenkin 1990- luvulta lähtien ollut porvarillinen enemmistö ja se on alkanut harjoittaa perinteiselle sosiaalidemokraattiselle kansankoti-ideologialle vierasta politiikkaa kunnallisessa sosiaali- ja terveyspolitiikassa.

Kunnallisessa palvelupolitiikassa oli 1990-luvulla päädytty turhautumisen tilaan. Julkista organisaatiota ja sen harjoittamaa policy-toimintaa ei saatu uudistettua niin, että kustannukset olisi saatu kuriin ja palvelujen laatu olisi parantunut. Kunnallisten palvelujen kustannusten havaittiin vain nousevan, virkamiehet ja työntekijät olivat turhautuneita ja palvelujen saajat tyytymättömiä.

Turhautumistilanteissa halutaan yleensä alkaa puhtaalta pöydältä uusin organisatorisin ratkaisuin. Niinpä lähdettiin yksityistämisen tielle. Kun vaalituloksetkin tukivat porvariryhmiä, Tukholmassa alettiin tarjota palveluja yksityisille markkinoille tilaaja-tuottajamalliin turvautuen.

Tilaaja-tuottajamalli vain välivaihe

2000-luvulla tilaaja-tuottajamalli alettiin Tukholmassa nähdä vain välttämättömänä välivaiheena kohti kansalaisten täyden valinnanmahdollisuuden yhteiskuntaa. Alettiin kysyä, miksi palvelun antajan ja palvelun kysyjän välissä pitää olla mutkikas ja kallis välittäjäorganisaatio? Tilaaja-tuottajamallia kuitenkin tarvittiin, jotta ajattelutapa julkisten palvelujen jakamisesta voitiin muuttaa palveluiden koordinoinniksi ja kysynnän ohjaamiseksi.

Kaupungin poliittiset päätöksentekijät päätyivätkin sellaiseen ratkaisuun, että yksityistäminen viedään loppuun niin laajalti kuin mahdollista eli kansalaisten valinnanmahdollisuuksien maksimointiin. Kun amerikkalaiset ostavat palveluseteleillä mitä erilaisimmat palvelunsa, niin miksei se olisi mahdollista Tukholmassakin? Tällaiset ajatukset ovat Ruotsissa, sosiaalidemokratian kehdossa, aiheuttaneet kuohuntaa. Lehdet ovat kirjoittaneet asiasta, äärivasemmisto on järjestänyt demonstraatioita ja poliittinen vasemmisto ollut ymmällään siitä kehityksestä, jonka primus motor on pääkaupungin paikallishallinto. Suomessa sen sijaan ei juuri ole keskusteltu siitä, mitä lahden takana tapahtuu ja mitä siitä voisi oppia, kun täällä kymmenen vuotta myöhemmin on alettu puuhata tilaaja-tuottajamallin laajaa käyttöä kunnallisissa sosiaalipalveluissa.

Kilpailuttamisen kompastuskiviä

Tukholman kaupunki on antanut ulkopuolisten konsulttien arvioida toimintaa ja sen tuloksia 1993-1994 ja uudelleen 1998-2000 (Utvärdering av konkurrensutsättning inom Stockholms stad. Konsultföretaget PLS Rambøll Management. Juni 2001). Arvioinnit ovat koskeneet ennen kaikkea kaupungin teknisen viraston ja sosiaalitoimen alaisia palveluja. 2000-luvun alusta lähtien kilpailuttamisen piirissä on ollut koko kaupungin toiminta lukuun ottamatta strategista johtoa ja ns. viranomaistoimintoja.

Arvioijien mukaan kilpailuttaminen on paikoin sujunut varsin joustavasti, mutta monin paikoin se on ollut kaaosmaista. Ongelmia on ollut kaupungin tilaamisen organisoinnissa ja tilaajien ammattitaidossa, toiminnalle asetetuissa tavoitteissa ja niiden realistisuudessa, tuottajaorganisaatioiden kyvyissä, resursseissa, kapasiteetissa, johtajuudessa ja ammattihenkilöstön rekrytoinnissa, olosuhteissa ja asemassa sekä palvelujen käyttäjien ja omaisten asenteissa.

Erityisen merkittävä tekijä on ollut aika, liian kiireiset siirtymäaikataulut ovat aiheuttaneet henkilöstölle stressiä. Ensimmäinen kompastuskivi on tilaamisen epäonnistuminen. Toinen kompastuskivi on johtajuusongelma. Monissa paikoissa ovet ovat paukkuneet uusien johtajien lähtiessä nopeasti pois. Se on osaltaan aiheuttanut kaaosta itse toimintaan, hermostuttanut työntekijöitä, lisännyt palvelujen saajien ja heidän omaistensa epävarmuutta ja luonut muutosvastarintaa.

Kolmas kompastuskivi on piillyt henkilökuntakysymyksessä. Toiminnan tavoitteet ja laatu on määritetty toisin kuin julkisten palvelujen. Työntekijöille on annettu enemmän vapautta ja vastuuta, eri ammattien työajat ovat alkaneet vaihdella ja työhön on tullut enemmän vaihtelevuutta. Monet kunnalliset työntekijät ovat tottuneet siihen, että he tekevät työnsä ohjeiden mukaan määräajassa, nyt työnkuva muuttuu radikaalisti. Toisaalta tämä tapahtuu yleisessä kokonaismyllerryksessä, jolloin työn kuormittavuus lisääntyy ja vastuu jakautuu epäselvästi.

Pienyrittäjät ovat kadonneet

Neljäs kompastuskivi on yrittäjyydessä. Aluksi oltiin myös kunnan taholla siinä luulossa, että tilaaja-tuottajamalli suosii pienyrittäjyyden kasvua. Kaupungin 1 200 työntekijää on osallistunut kaupungin järjestämään koulutukseen, jolla heitä kannustettiin ulkoistamaan oman työnsä ja ryhtymään yrittäjiksi.

Vain harvat ovat tosiasiassa ryhtyneet yrittäjiksi. Sen sijaan 1990-luvun aikana on käynyt niin, että pienet palveluyritykset ovat karsiutuneet kilvasta ja toiminnat ovat ottaneet haltuunsa muutamat harvat suuret yritykset kuten Partena Care ja ISS Care Service Ab. Kaupunki on yrittänyt muistaa pienyrittäjiä ja paloitellut siivuja tilauksista heitä varten.

Alussa tämä onnistuikin monessa tapauksessa, mutta vähitellen pienyritykset ovat menneet konkurssiin tai sulautuneet suuryrityksiin. Viides kompastuskivi on ollut itse yksityistämisen ja kilpailuttamisen toteutuminen. Aluksi potentiaalisia tuottajia oli useita, kun pikkuyritykset olivat vielä mukana. Nyt vaihtoehdot ovat käyneet vähäisemmiksi. Kaupunki on itse määrittänyt, että kilpailu ei ole onnistunut, jos palvelujen tarjoajia on vain kolme tai sitä vähemmän.

Voidaan sanoa, että kilpailuttamisessa vallitsee oligopoli- tai jopa monopolitilanne. Julkisen monopolin sijaan yksityinen monopoliyritys on tullut huolehtimaan kaupunginosan vanhuksista. Yritys on oppinut kilpailuttamisen taidot, osaa tehdä sopivasti tarjouksen ja kiinnittää huomiota juuri niihin (laatu)kysymyksiin, jotka ovat tilaajan mieleen. Ennen kaikkea tällainen yritys osaa hinnoitella tuotteensa oikein, ja sillä on suuruutensa perusteella myös resursseja tähän. Arviointi osoittaa, että Tukholmassa tilaus on käytännössä useimmiten tehty halvan hinnan mukaisesti kaikesta laatuvaatimuspuheesta huolimatta.

Kustannukset nousevat yksityistämisestä huolimatta

Kuudes kompastuskivi on itse kunta. Yksityistäminen on vanhusten palveluissa merkinnyt monessa kaupunginosassa palvelujen valtaosan siirtymistä yksityisten yritysten hoitoon. Kun yksityisissä palveluissa on havaittu suuria puutteita, palvelu on jouduttu siirtämään takaisin kaupungin hallintaan. Yksityistämisen myötä palvelujen hintataso verrattuna julkisiin palveluihin on joissakin tapauksissa laskenut.

Erittäin monissa tapauksissa näin ei kuitenkaan ole käynyt. Arvioitsijat ovatkin sitä mieltä, että tulevaisuudessa kustannukset nousevat. Säästämisen aikakausi on ohi. Kaupunki on pitkään ollut tuottajaorganisaatio ja nyt sen pitäisi muuttua luottamuksellista yhteistyötä yritysten kanssa harjoittavaksi prosessiorganisaatioksi. Kunta ei olekaan voinut pyyhkäistä omia ongelmiaan pois sysäämällä palvelut yksityisten suuryritysten vastuulle. Sille on jäänyt kovia sisäisen muutoksen vaateita.

Kun kunta ei enää itse harjoita alan toimintaa, virkamiehet menettävät helposti suoran kosketuksensa sekä infrastruktuurin kokonaisuuteen että sen osiin, jotka nyt yksityisenä toimintana huolehtivat kuntalaisten palveluista. Yksityistämisen eduksi voi lukea sen, että se on hämmentänyt kunnallisessa toiminnassa seisovaa vettä. Se on saanut palveluissa liikkeelle sellaisia innovaatioita, joita ei ole saatu aikaan julkisen organisaation kankeudessa. Usein uudistukset ovat uusia tapoja tuottaa palveluita sekä työn tekemisen ja johtamisen uudistamista. Vaikutukset byrokratiaan ovat myös suuret. Yksityistäminen on pannut kyseenalaistamaan byrokratian totutut toimintatavat ja niihin liittyvät uskomukset.

Yksityistämisen haasteita

Palvelujen siirtämisessä markkinoille on taustalla ollut ajatus kustannushyödyistä. Arvioitsijoiden mukaan kustannuksista ei voi enää säästää. Sen sijaan Tukholmassa pitäisi nyt kiinnittää huomiota laatuun ja valinnanmahdollisuuksiin, jotka ovat toinen palvelujen markkinoille siirtämisen ponnin. Tämä johtaakin kysymykseen, mitä kuntalaiset, kansalaiset, oikeasti haluavat. Vaikka Tukholmassa on kiitettävästi arvioitu palveluja monin eri tavoin, myös tiedustelemalla palvelujen käyttäjien mielipiteitä, on arviointi kuitenkin keskittynyt kuntatoimijan ja yksityisten taloudellisten toimijoiden suhteisiin. Onkin mielenkiintoista, että koko tilaaja-tuottajatoimintaa on päädytty pitämään vain väliaikaisena siirtymävaiheena siihen, että kansalaiset saavat maksamiensa verojen vastineeksi valita palvelunsa.

Tämä johtaa kaupungin uusiin haasteisiin, muun muassa kysymykseen siitä, miten turvataan palvelujen saanti niille, jotka eivät itse kykene valitsemaan palvelujaan, vaikka kustannukset olisivatkin turvatut. Tullaan kaltoinkohtelu- ja heitteillejättökysymyksiin. Tullaan kysymyksiin, mitä palveluita kompensoidaan julkisilla varoilla ja miten varmistetaan laatu, silloin kun palvelujen tarvitsija ei itse pysty kilpailuttamaan laatua. Ruotsin sosiaalijohtajat vaativatkin palvelujen priorisoinnin tekemistä myös sosiaalipalveluista.

Jää miettimään, olisiko ollut yksinkertaisempaa muuttaa julkisen sektorin sisäistä toimintakulttuuria ja -uskomuksia kuin ryhtyä tähän rumbaan: julkisten palvelujen yksityistäminen – julkisen sektorin sopeuttaminen tähän pakon edessä – palveluiden varsinainen yksityistäminen kansalaisten valinnanvapauksineen – ja taas julkisen sektorin sopeuttaminen tähän. Tämä muutosprosessi on meillä Suomessa vasta alkamassa. Ehkä kuntien virkamiesten ja poliitikkojen kannattaisi tässä vaiheessa ostaa halpa lentolippu Tukholmaan tutustuakseen sosiaali- ja terveyspalvelujen yksityistämiseen.

Ei kommentteja, oletko sinä ensimmäinen?

Kommentoi

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista.


*