Kohti sosiaalista Eurooppaa vai markkinoiden ylivaltaa?

Euroopan perustuslaillinen sopimus kokoaa yhteen Euroopan unionin vanhoja perussopimuksia. Sen pitäisi yksinkertaistaa unionin monimutkainen ja pala palalta kehittynyt sopimusjärjestelmä.

Sopimus Euroopan perustuslaista antaa aineksia, joilla voidaan vahvistaa sosiaalista Eurooppaa.Toisaalta sisämarkkinoiden säännökset ja EU:n kauppapoliittinen toimivalta voivat kaventaa kansallista päätösvaltaa hyvinvointipalveluissa.

Euroopan unionin jäsenvaltiot pääsivät kesäkuussa yksimielisyyteen Euroopan perustuslaillisesta sopimuksesta. Sen pitäisi yksinkertaistaa unionin monimutkainen ja pala palalta kehittynyt sopimusjärjestelmä. Samalla sopimus sisältää joitakin sosiaalipolitiikkaan kohdistuvia muutoksia.

Tutkijana Kelassa työskentelevä Maija Sakslin pitää uutta perustuslakia selkeänä kokonaisuutena aiempiin perussopimuksiin verrattuna. Sopimus kertoo, kuka tekee, miten tekee ja millä alueilla tekee. Valtiosääntöoikeuden tutkijana hän on perehtynyt juuri perustuslaki- ja perusoikeuskysymyksiin ja seurannut tiiviisti EU:n perustuslakiprosessia.

Sakslin toimii myös Ihmisoikeusliiton puheenjohtajana. Sopimus vahvistaa sosiaalisen Euroopan arvopohjaa, sillä aiemmin vain julistuksena hyväksytty Euroopan unionin perusoikeuskirja on nyt osa sitä. Perusoikeuskirjaan on koottu unionin kansalaisten ja kaikkien unionin alueella asuvien henkilöiden kansalaisoikeudet sekä poliittiset, taloudelliset ja sosiaaliset oikeudet.

Unionin toimielinten on noudatettava näitä periaatteita, ja jäsenvaltioita koskevat samat velvoitteet niiden pannessa täytäntöön unionin oikeutta. ”On erittäin tärkeää, että perusoikeuskirja on osa uutta perustuslakisopimusta – se merkitsee sitä, että perusoikeuskirja on oikeudellisesti sitova. Samalla se merkitsee sitä, että kansalaisten oikeudet on tunnustettu unionissa.

Perusoikeuskirja sisältää myös ne yleiset periaatteet, joita perustuslailla pyritään toteuttamaan.” ”Perusoikeuskirjaan ei saa kuitenkaan ladata liikaa odotuksia”, Sakslin varoittaa. ”Voi olla, että sen merkitys jää lähinnä periaatteelliseksi, vaikka sekin voi olla hyvin tärkeä. Esimerkiksi sosiaalisilla perusoikeuksilla voi olla tulevaisuudessa tärkeä merkitys vaikkapa perusvapauksien, kuten palvelujen tarjoamisen vapauden, rajoitusperusteena. Tai ne saattaisivat toimia tulkintaperiaatteena: perusoikeusmyönteinen tulkinta merkitsee sitä, että jos on monta ratkaisuvaihtoehtoa, pitää valita se, joka parhaiten toteuttaa perusoikeutta.”

Perusoikeuskirja ei sinänsä luo unionille uutta toimivaltaa. Toisaalta perusoikeuskirjaan sisältyvät muun muassa lapsen oikeudet, ikääntyneiden henkilöiden oikeudet sekä vammaisten oikeudet. Työelämään liittyvien oikeuksien lisäksi on tunnustettu oikeus sosiaaliturvaan ja toimeentulotukeen sekä terveyden suojeluun. ”Heikkoutena pidän sitä, että sosiaaliset oikeudet on kirjoitettu perusoikeuskirjaan siten, että niiden sisältö määräytyy kansallisten lainsäädäntöjen mää- räysten ja käytäntöjen perusteella.

Nähtäväksi jää, eroavatko unionin kansalaisten sosiaaliset perusoikeudet sen mukaan, minkä maan kansallista lainsäädäntöä sovelletaan.” Työntekijöitä vai ihmisiä? Perinteisesti EU:n sosiaalipolitiikka on perustunut työelämän asioihin. Työvoiman terveyteen ja työntekijöiden sosiaaliseen hyvinvointiin on kiinnitetty huomiota, koska työvoima on osa taloutta ja unionin tehtävä on pitkälti parantaa talouden toimintaedellytyksiä. Suomalainen pitkälti asumisperusteinen sosiaaliturvajärjestelmä ja unionin sosiaalipolitiikan työelämälähtöisyys ovat aiheuttaneet ristiriitoja – ja aiheuttavat Sakslinin mukaan vastakin. ”Meillä on ajateltu, että kaikki täällä asuvat ihmiset ovat yhdenvertaisia – jokaisesta pidetään huolta. Monissa eurooppalaisissa valtioissa ajattelu on taas lähtenyt työntekijöiden ja heidän perheidensä yhdenvertaisuudesta. Voisi väittää, että meillä sosiaalipolitiikka on perustunut ihmisoikeuksiin – lähdetään yksilöstä eikä sellaisesta yksilöstä, jolla on työntekijän tai työntekijän perheenjäsenen status.” Toisaalta jo unionin aiemmissa perussopimusten muutoksissa työntekijöiden oikeuksien lisäksi on tunnustettu muidenkin unionin alueella asuvien oikeuksia. Esimerkiksi Amsterdamin sopimuksessa annettiin toimivaltaa syrjinnän torjumiseen eikä sitä rajattu koskemaan vain työelämää. Sen seurauksena EU:ssa säädettiin syrjinnän kieltävät direktiivit, jotka kieltävät syrjinnän muun muassa iän tai vammaisuuden perusteella. Suomessa tänä vuonna voimaan tullut yhdenvertaisuuslaki perustuu näihin direktiiveihin. ”Lisäksi unionissa on perustettu eurooppalainen kansalaisuus ja sallittu kansalaisten vapaa liikkuvuus. Enää ei siis ole kyse vain työvoiman vapaasta liikkuvuudesta.”

Lähtökohtaerot törmäävät

Suomessa jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmien eri lähtökohtiin on törmätty erityisesti silloin, kun sosiaaliturvajärjestelmiä on sovitettu yhteen työntekijöiden liikkuessa maasta toiseen. Siinä perustuslaki ei muuta mitään. Järjestelmien yhteensovittaminen liittyy edelleen työvoiman vapaaseen liikkuvuuteen. Sillä halutaan turvata, etteivät maasta muuttavat henkilöt menetä ansaitsemaansa sosiaaliturvaa ja että he saavat oikeuden sosiaaliturvaan työskentelymaassaan. ”Suomella on ollut tässä ongelmia: me emme ole pitäneet esimerkiksi kotihoidon tukea koskevista tulkinnoista. Suomalaisessa ajattelussa kotihoidon tukea pidetään kunnallista päivähoitoa korvaavana ”palveluna” eikä rahaetuutena, vaikka se rahana maksetaan. Eurooppalaisessa ajattelussa ja Eurooppa-oikeudessa se on taas perheelle maksettava tuki siinä missä muutkin tuet eikä siinä saa olla maan rajoihin liittyviä rajoituksia.” Sosiaaliturvan yhteensovittamista on alettu soveltaa viime aikoina myös kolmansien maiden kansalaisiin, kun he ovat työskennelleet laillisesti unionin alueella.Tämä on turvattu nyt myös perusoikeuskirjassa: jokaisella unionissa laillisesti asuvalla ja liikkuvalla on oikeus sosiaalietuuksiin unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. ”On huomattava, ettei perusoikeuskirja anna oikeutta sosiaalietuuksiin laittomasti unionissa oleville.Tätä on paljon kritisoitu.

Olemmeko aina enemmistössä?

Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskeva lainsäädäntö on aiemmin pitänyt hyväksyä yksimielisesti. Uudessa sopimuksessa yksimielisyysvaatimuksesta on luovuttu määräenemmistön hyväksi. Vaikka Suomi ei ole pitänyt sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta syntyneistä lopputuloksista, valtioneuvoston ja sosiaali- ja terveysministeriön kanta oli, että asiassa pitää siirtyä määräenemmistö- päätöksentekoon, jotta päätöksiä saataisiin ylipäänsä tehtyä. ”Itse suhtaudun tähän kriittisesti: meillä on ollut optimistinen usko siihen, että me olisimme enemmistössä.Tässä asiassa niin tuskin on, kun otetaan huomioon sosiaaliturvajärjestelmien erot.

Pohjoismaiset näkemykset asumisperusteisesta sosiaalipolitiikasta jäävät unionissa helposti vähemmistöön.” Perustuslakineuvottelujen loppumetreillä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevaan kohtaan lisättiin tosin mielenkiintoinen poikkeussäännös. Sen mukaan jonkun jäsenvaltion katsoessa, että sosiaaliturvan yhteensovittaminen vaikuttaisi jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmän perusteisiin tai järjestelmän rahoituksen tasapainoon, se voi pyytää asian käsittelyä Eurooppa-neuvostossa.Tällöin asiaa koskeva lainsäädäntömenettely keskeytyy neuvostossa. Eurooppa-neuvosto voi joko palauttaa asian neuvostolle tai pyytää komissiota tekemään asiasta uuden ehdotuksen. Poikkeussäännöstä ehdotti Italian pääministeri Silvio Berlusconi ja kannatti Ison-Britannian pääministeri Tony Blair.

Sakslin uskoo, että Suomi saattaisi hyö- tyä poikkeussäännöksestä: ”Jää tosin nähtäväksi, käyttääkö Suomi koskaan tätä mahdollisuutta. Eihän Suomi ole nytkään käyttänyt ns. veto-oikeuttaan, kun sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittaminen on ollut yksimielisen päätöksenteon takana.”

Yhteisiä sosiaalipoliittisia tavoitteita

Ns. avoimen koordinaation menetelmä on unionissa melko uusi toimintamuoto, jota on käytetty jäsenvaltioiden talouspolitiikan, työllisyyspolitiikan ja viime vuosina myös muiden alojen, kuten sosiaalipolitiikan yhteensovittamiseen.Toiminta lähtee siitä, että yhdessä vahvistetaan politiikan tavoitteet ja päämäärät, mutta keinoista jäsenvaltiot päättävät itse. ”Perustuslain valmisteluvaiheessa keskusteltiin paljon siitä, pitääkö tällainen yhteistyön muoto säilyttää vapaamuotoisena poliittisena yhteistyönä vai kirjata perustuslakiin. Se päätettiin ottaa perustuslakiin. Siinä on muun muassa säännelty se menettely, miten tavoitteet asetetaan ja miten niiden toteutumista seurataan.” ”Tällaisen yhteistyön välilliset vaikutukset saattavat olla hyvinkin merkittävät. Jos yhdessä asetetaan tavoitteeksi vaikkapa toimeentulotuen varassa elävien aktivointi, tavoite velvoittaa jäsenmaita: yhteisesti sovittuihin tavoitteisiin pitää myös pyrkiä.”